5 Kasım 2003Zafer Üskül*
Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı kamuoyuna açıklandı. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, merkezi yönetimin, yer bakımından yerinden yönetim idarelerinin (mahalli idareler) ve hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının görevleri, yetkileri, örgütlenmeleri ile ilgili temel hükümleri içeren bir tasarıdır. Bu tasarı, kamu yönetimine ilişkin temel hükümlere, ilkelere yer vermekte, merkezi ve yerel yönetimlerle ilgili bir dizi yasanın çıkartılmasını ya da temel yasaya uyumlu kılınmasını gerekli kılmaktadır. Bu bakımdan, temel yasa tasarısının öbür yasa tasarılarıyla birlikte değerlendirilebilmesi daha sağlıklı olurdu. Ancak, öbür tasarılar hazır olmadığından, şu anda bu olanaklı değil.Tasarıyı ele almadan önce, kamu yönetiminin bir reforma mutlak surette ihtiyacı olduğunu, hatta reformun çok geciktiğini belirtmek gerekir. Bu nedenle, kamu yönetimi reformunun ilk adımını oluşturan bir yasa tasarısının tartışmaya açılmış olmasını olumlu değerlendirmek gerekir. “Alt Anayasa” Merkezi yönetimin ve yerinden yönetim kuruluşlarının kurulması, örgütlenmesi, görev ve yetkileri ile ilgili temel hükümler Anayasada yer almaktadır. Bugünkü uygulamada, merkezi yönetim, mahalli idareler ve hizmet yerinden yönetim idareleri, Anayasada yer alan hükümler doğrultusunda, kendi yasalarıyla düzenlenmiş bulunmaktadır.Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı, bu haliyle, Anayasa ile her bir idari birimin kuruluş yasası arasında, bu idareler için, uyulması zorunlu bir tür “alt anayasa” oluşturmaktadır. Bu tasarı yasalaşırsa, örneğin belediyeler yasası önce Anayasaya sonra da belediyeler için alt anayasa oluşturan Kamu Yönetimi Temel Kanununa uygun olarak hazırlanacaktır. Aynı durum, örneğin İçişleri Bakanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun ya da Karayolları Genel Müdürlüğü Hakkında Kanun için de geçerli olacaktır.1982 Anayasası, bu tür “alt anayasa” oluşturacak temel kanun anlayışına yer vermemektedir. Anayasada, kanunlar arasında bir hiyerarşinin temeli bulunmamaktadır. Yine Anayasaya göre, kanunlar Anayasaya aykırı olamaz. Kanunların Anayasaya uygun olup olmadığı ise Anayasa Mahkemesince denetlenir.İdarelerin yasaları çıkartılırken, bunların temel yasaya uygunluğunu sağlayacak bir anayasal hüküm yoktur. Temel yasaya böyle bir hüküm konulmasının ise anayasal dayanağı yoktur. Bu durumda, uygulamada, belediyeler yasası ile Kamu Yönetimi Temel Yasası arasında bir çatışma olması halinde uygulanması gereken hüküm, özel yasa olan ve aynı zamanda doğası gereği sonradan çıkan yasa olan belediyeler yasası hükmü olacaktır. Bu durumda, kamu yönetimi Temel yasasının yürürlüğe konulmuş olmasının anlamı ne olacaktır? Kamu Yönetimi Temel Kanunu çıkartılacaksa, önce bunun anayasal dayanağının yaratılması gerekecektir. Bu ise, yasa kavramının tartışılması ve yeni bir yasa anlayışı üzerinde uzlaşılmasını, bu uzlaşmaya dayalı bir Anayasa değişikliği gerçekleştirilmesini gerektirir.Taslağın İçeriği a.Genel Olarak Taslağın içeriği incelendiğinde, olumlu hükümlerin yanında tartışılabilecek hükümlerin de bulunduğu, ele alınmamış, eksik kalmış alanların da varlığı gözlemlenmektedir.Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında, günün ihtiyaçları dikkate alınarak yeni bir görev bölüşümü yapılmasının gerekliliği açıktır. Kamu yönetiminin verimli çalışmasını sağlayacak, kaynakların yerinde kullanılmasını öngören, hukukilik denetimi yanında performans denetiminin de yapılmasını öngören, ombudsman denetimini ve demokratik katılımını düzenleyen, örgütlenmede etkili bir yapı kurmaya çalışan hükümlerin taslakta yer alması olumludur.Ancak, her şeyden önce yerel yönetimlerin neler olduğu, kademelerin belirlenmesi konusunda, özellikle hizmet bakımından yerinden yönetimin tanımı ve bu idarelerin hangileri olduğu konusunda taslakta açıklık yoktur. Hizmet bakımından yerinden yönetimler hakkında ilkeler konuluyorsa, bu ilkelerin hangi idarelerde geçerli olacağı belirtilmezse, karışıklıklar ortaya çıkabilir. Bu arada, bir çelişkiye de işaret etmek gerekir: “ilgili kuruluşlar” madde 12/b’ye göre merkezi yönetim içinde yer almakta, madde 25’e göre ise “hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları” olarak nitelenmektedir.Yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları arasında idari bölgeler kurulması öngörülmemektedir. Madde 22/c’de, “sürekli ya da geçici nitelikte olmak üzere kanunla bölge teşkilatı” kurulabilmesi olanağının getirilmesi, bölge yönetiminin hem merkezi hem de yerel yönetimde bir kademe olarak öngörülmesi gereksinimini karşılamamaktadır.Çağımızın gelişmeleri karşısında bu bir eksiklik olarak görülmektedir.Yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları (mahalli idareler) ile ilgili olarak, merkezi yönetimin taşradaki görevlileri olan vali ve kaymakamlara işlev yüklenmesi niyeti taslakta sürdürülmektedir. Demokratik yerel yönetimler kurulacaksa, valinin il özel idaresinin yürütme organı olmayı sürdürmesi düşünülmemesi gereken bir husustur. Belediye başkanı gibi il özel idaresi başkanının da seçimle gelmesi, vali ve kaymakamların ise merkezi yönetimin taşradaki temsilcilikleri konumunu sürdürmeleri demokratik ve etkin bir yönetim aygıtı kurulmasının gereklerindendir. Öte yandan, demokratik ve etkin bir yönetim kurulması isteniyorsa, merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında ilişki kuracak, sorunları birlikte gözden geçirip çözüm üretecek, tarafların temsilcilerinden oluşacak bir “Merkezi Yönetim-Yerinden Yönetim Ortak Kurulu” kurulması yerinde olacaktır. Böyle bir ortak kurulun, ortaya çıkabilecek sorunların çözümünde, katılımcı bir işlev göreceği unutulmamalıdır.Taslakta, katılımcı bir demokratik yönetim anlayışının çekingen bir biçimde yer aldığı görülmektedir. Katılım, görüş bildirme ile sınırlı olarak öngörülmüş, karar alma sürecine katlım mekanizmaları kurulmamıştır. Oysa, temel yasanın ardından çıkarılması gereken yasalarda yer alması gereken katlım mekanizmalarının öngörülmesi yerinde olurdu.b. Maddeler Bakımından * Taslağın 16. maddesi, taşra teşkilatı kurabilecek bakanlıklar bakımından gözden geçirilmelidir. Bazı bakanlıkların taşrada görmeleri gereken hizmetlerin sahipsiz kalması tehlikesiyle karşı karşıya kalınmamalıdır.* Taslağın 22. maddesi, bazı durumlarda, sürekli ya da geçici bölge örgütlenmelerine gidilebilmesini düzenlemektedir. Bölge örgütlenmesi, bir bütün olarak yeniden düşünülmelidir.* Taslağın 24., 25. ve 26. maddelerinde düzenlenen bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar daha açık bir biçimde ve eksiksiz tanımlanmalıdır. Çelişkili hükümlere yer verilmemelidir.* 40. maddede yer alan “veya Sayıştayca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde yaptırılır” ifadesi tasarıdan çıkarılmalıdır. Denetim, kamusal bir işlevdir ve bu işi yapmakla görevlendirilecek kamu kuruluşunca gerçekleştirilmelidir. Bu hizmetin özel kuruluşlara yaptırılması sakıncalıdır.* 46. maddede düzenlenen insan kaynakları yönetimi sorunlar yaratacak niteliktedir. Memurlar dışında çalışacak kamu görevlileri ile işçilerin kadroya bağlı olmaksızın çalıştırılmaları, iş tanımlarının ve bu işleri yürütecek kişilerde aranacak niteliklerin belirlenememesi sonucunu doğuracaktır. Yöneticiye personel çalıştırmada esneklik sağlamak amaçlanırken, işlerin verimli bir biçimde yürütülmesi risk altına atılmaktadır. Memurların da, diğer kamu görevlileri ve işçilerin de kadroya bağlı olarak çalıştırılması, işe almada memurlar için öngörülen koşulların bunlar için de geçerli olması, ancak bir aydan az sürecek işlerin kadrosuz işçiler eliyle gördürülmesinin düzenlenmesi uygun olacaktır. Böylece hem yönetimde verimlilik sağlanabilir hem de “adama iş bulma” yolu kapatılmış olur.Katılımcılık Açısından Sorunlar Tasarı, esas olarak kamu kesiminde örgütlü bulunan sendikaların yönetime katılması konusunda suskundur. Katılımcı demokrasi anlayışının yaşama geçirilmesi bakımından, işçi ve memurların örgütlerinin, örgütlü bulundukları kamu idarelerinin yönetimine katılmasını sağlayacak mekanizmalar tasarıya mutlaka eklenmelidir.Tasarıda eksik olan katılım mekanizmalarının, özellikle de yerel yönetimlerde karar süreçlerine etkin katılımın (referandum, geri çağırma, proje önerme, vb.) ilgili yasa tasarılarında yer alması beklenir.Geçici hükümler incelendiğinde, yeni görev dağılımına bağlı olarak bina, araç, gereç ve kadroların dağılımında, personelin aktarılmasında sendikaların hiçbir biçimde söz sahibi kılınmadıkları görülmektedir. Geçici maddeler, bu sakıncayı giderecek biçimde yeniden düzenlenmelidir.Kamu Yönetimi Temel Kanunu kabul edilip yürürlüğe girecekse, bu kanuna bağlı olarak hazırlanacak kanun tasarı taslaklarının hazırlanması sürecine sendikaların ve ilgili sivil toplum kuruluşlarının daha etkin olarak katılımı sağlanmalıdır. Sonuç Tasarının eksikleri vardır. Bu eksiklerin bir bölümünün, içinde bulunulan koşullarda giderilemeyeceği anlaşılmaktadır. Siyasi iktidar, anlaşıldığı kadarıyla, bugünkü haliyle bile, haksız olarak “ulus devleti yok etmekle” eleştirilen girişimini daha ileriye götürmekten çekinmektedir. Özellikle bölge yönetimlerinin kurulması ve il özel idarelerinin yürütme organının seçilmesi konusunda gösterilen çekingenlik böyle açıklanabilir.Sosyal devlet ilkesinin uygulanması da tasarıyla engellenmemektedir. Tasarının, kamu hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesini özendirdiği doğrudur. Ancak, hizmetlerin bizzat idare tarafından görülmesini engelleyen bir düzenleme de yoktur. Sosyal devlet anlayışının gereğini yapmak isteyenlerin, sol politikalar uygulamak isteyenlerin yapacağı, iktidara gelmeye çalışmaktan başka bir şey olamaz.Ama, öbür alanlardaki eksikliklerin giderilmemesi için bir neden yoktur. Bu nedenle, Tasarıya temelden karşı çıkarak yapılması gereken bir reformu engellemek yerine, önümüzdeki süreçte, gerekli düzeltmelerin yapılacağını umalım. (BB)* Prof. Dr. Zafer Üskül; Boğaziçi Üniversitesi Öğretim Üyesi[email protected]
